从“拥有资产”到“经营资产”：城市存量资产运营深度研究

过去较长一段时间，城市发展主要依靠土地开发、基础设施建设和新增项目投资。在增量发展模式下，项目建设完成、设施投入使用，往往就意味着阶段性任务基本结束。

进入存量发展阶段后，城市面对的问题发生了根本变化。

大量古村落、历史街区、老旧城区、闲置厂房、低效商业、公共建筑、停车设施、市政设施、景区资源和公共空间已经形成。这些资产规模庞大、类型复杂，但普遍存在权属关系不清、功能定位模糊、经营主体分散、收入来源单一、维护成本较高、公共价值难以量化等问题。

很多城市不是没有资产，而是没有形成经营资产的能力。

有些项目投入巨大，却缺少稳定的使用需求；有些历史文化资源具有很高的社会价值，却无法形成持续收入；有些厂房、学校、市场和公共建筑长期闲置；有些景区看似人流旺盛，实际经营收入不足以覆盖维护成本；还有一些项目在建设阶段方案完整，进入运营后才发现没有明确的付费主体和商业闭环。

因此，城市存量资产运营不能简单理解为“把闲置房屋租出去”，也不能理解为“建设完成后交给物业管理”。它是一项贯穿资产识别、权属整理、价值判断、功能重构、业态策划、经营组织、资金平衡和长期治理的系统工程。

城市进入存量时代以后，真正稀缺的已经不只是土地和资金，更是对城市资源进行识别、组合、经营和持续增值的能力。

一、重新认识城市存量资产运营 #

城市存量资产，是指在城乡发展过程中已经形成，但尚未被充分利用、经营效率较低，或者需要重新配置功能和运营方式的资产与资源。

其范围既包括具有明确产权和经营收入的物业资产，也包括市政设施、公共空间、历史文化资源、生态资源以及能够产生区域影响力的公共品牌资源。

常见的存量资产包括：

古村落、历史街区、传统民居和历史建筑；
老旧城区、老旧小区、废弃厂房、仓库和学校；
商业街区、农贸市场、办公楼、停车场和广告设施；
景区、游客中心、文化场馆、广场、公园和滨水空间；
环卫、垃圾转运、污水处理、照明、充电等市政设施；
农村宅院、农业设施、集体建设用地及相关经营资源；
地方文化、非遗、节庆活动、特色产品和区域公共品牌。

这些资产中，有的能够直接收取租金和服务费，有的主要承担公共服务功能，有的需要经过改造后才能形成经营条件，还有一些本身不产生收入，却能够带来客流、品牌影响和周边资产增值。

所以，存量资产运营的核心不是单项资产变现，而是回答五个问题：

第一，城市究竟拥有哪些可以经营、可以利用或者可以转化的资源？

第二，这些资源的产权、使用权和经营权是否清晰？

第三，谁是资产的实际使用者，谁愿意为其产品或服务付费？

第四，哪些资产能够产生现金流，哪些资产主要创造公共价值和品牌价值？

第五，如何通过资产组合，使经营收入覆盖必要投入和长期维护成本？

只有把这些问题回答清楚，存量资产才能从静态的“家底”，转化为可以持续经营的城市资源。

二、城市存量资产的三层价值结构 #

不同存量资产承担的功能不同，不能仅以“是否直接赚钱”作为唯一评价标准。一个完整的城市存量资产运营体系，通常包含三个价值层次。

1. 经营性现金流价值 #

这是最容易识别的一层，也是项目持续运转的基础。

经营性现金流主要来自租金、服务费、使用费、销售收入、运营分成和特许经营收入等。例如：

商铺、民宿、办公楼和厂房租金；
停车、充电、广告和场地使用收入；
物业管理、环境卫生和设施维护服务收入；
景区交通、讲解、研学、演艺和活动收入；
文创产品、特色农产品和生活服务销售收入；
污水、供热、能源等设施的合规运营收入。

这类资产需要具备相对明确的权属关系、使用需求、付费主体和成本边界。其价值判断不能只看营业收入，还要看扣除人员、能源、维修、营销、税费和更新投入后的经营净收益。

2. 品牌与公共价值 #

城市中还有大量资源并不直接产生收入，却对项目和区域具有重要价值。

历史建筑、公共广场、文化场馆、景观环境、生态空间、非遗活动和城市公共服务设施，往往承担文化传承、公共服务、形象展示、客流导入和区域价值提升等功能。

这些资产不能因为缺乏直接收入就被简单判定为“无效资产”。

一座保存完整的历史建筑可能本身不收费，却能决定整个街区的文化辨识度；一个开放式公共广场可能没有门票收入，却能够承载市集、节庆和公共活动；良好的街巷环境虽然不能直接变现，却可以提升商业停留时间和周边物业价值。

公共资产的关键不是强行收费，而是明确其在整体运营体系中的作用，并建立公共价值与经营收益之间的连接机制。

可以由经营性资产产生收益，为公共空间提供维护资金；也可以利用公共空间形成客流，再通过商业、内容、活动和服务实现间接转化。

3. 资本价值与退出价值 #

当经营性资产具备清晰权属、合规手续、稳定现金流、可持续运营能力和适当规模后，才可能形成资本化基础。

可能的资本路径包括资产证券化、基础设施领域不动产投资信托基金、股权合作、并购转让以及符合条件的经营权转让等。

但资本工具不能代替运营能力。没有真实需求、稳定收入和合规基础的资产，不能仅靠包装实现长期价值。

国家发展改革委关于基础设施REITs常态化发行的相关政策强调市场化、法治化原则，并对资产权属、项目合规、运营情况和收益预测提出明确要求。这意味着REITs更适合已经形成成熟经营能力的资产，而不是尚未解决运营问题项目的通用融资出口。国家发展改革委：全面推动基础设施领域不动产投资信托基金项目常态化发行

因此，存量资产的资本价值应当建立在运营价值之上：

先形成可持续经营，再讨论资产增值和资本退出。

三、构建城市存量资产的五类收入来源 #

城市存量资产类型复杂，如果只依赖门票或房屋租金，很难建立稳定的经营模型。更加合理的方式，是围绕不同资产和消费场景构建多层次收入体系。

1. 城市服务类收入 #

这类收入主要来自城市运行和公共服务，包括环境卫生、垃圾收运、市政维护、物业服务、停车管理、设施巡检和咨询管理等。

其特点是服务需求相对持续，但并不意味着收入天然稳定。项目仍然需要明确服务边界、合同期限、绩效标准、成本调整机制和付费来源。

对于涉及政府和社会资本合作的项目，现行政策强调聚焦使用者付费项目，并要求防止新增地方政府隐性债务。政府付费或补贴不能被视为无条件、无限期的收益保障。政府和社会资本合作新机制指导意见

因此，城市服务类项目必须以真实服务需求、合规合同和可验证绩效为基础。

2. 空间经营类收入 #

空间经营是存量资产最常见的变现方式，包括：

商业、办公、住宿和产业空间租赁；
厂房、仓库、学校和农村宅院改造利用；
停车场、充电站和临时场地经营；
户外广告、冠名权和设备点位使用；
会议、展览、婚庆、拍摄和活动场地租赁。

空间租赁看似简单，实际取决于区位、交通、客群、用途合规、改造成本、招商能力和持续运营。

如果缺少真实产业和消费需求，即使空间完成改造，也可能形成新的空置资产。因此，应当先验证市场需求，再确定空间功能和改造标准。

3. 文化、旅游与内容收入 #

历史文化资源和公共空间可以转化为内容消费场景，形成多元化经营收入。例如：

讲解、导览和主题游线；
研学旅行、亲子教育和文化体验；
节庆、演艺、市集和展览活动；
文创产品、地方特产和特色餐饮；
影视拍摄、品牌合作和IP授权；
民宿、度假和夜间消费；
非遗体验、手工课程和艺术活动。

文化资源的经营重点不是简单设置门票，而是把文化内容转化为可体验、可传播、可购买和可重复消费的产品。

门票收入往往是一次性的，内容、服务、住宿、餐饮和产品消费则可以延长停留时间，提高综合消费，并形成更丰富的就业机会。

4. 政策与资源类收益 #

城市更新、历史文化保护、生态修复、乡村振兴和公共服务项目，可能获得符合条件的财政支持、专项资金、资源配置或政策协同。

但政策资金通常具有明确用途、申报条件、绩效要求和使用限制，部分资金还具有阶段性和一次性特征。因此，不能把政策支持直接当作长期经营利润。

政策资源更适合用于：

降低公共设施和基础环境建设压力；
完成历史建筑保护和生态治理；
改善资产投入运营所需的基础条件；
撬动社会资本和产业资源进入；
弥补项目中确实存在的公共服务成本。

项目最终能否持续，仍然取决于使用需求和经营现金流。

5. 资本运作与资产退出收益 #

当项目经过持续运营，形成稳定经营净收益后，可以考虑通过股权合作、资产转让、经营权合作、资产证券化等方式释放资产价值。

资本退出不应成为前期测算中用来填补资金缺口的假设，而应当是运营成熟后的结果。

在设计资本路径时，应重点审查：

产权和经营权是否清晰；
土地、规划、建设和经营手续是否完整；
收入是否合法、稳定并可以验证；
运营成本和未来更新投入是否充分披露；
原始权益人和运营主体是否具备持续管理能力；
资产规模、期限和风险是否适合相应金融工具。

四、建立“三层资产分类法” #

要提高存量资产运营效率，首先要对资产进行分类。不同类型的资产应采用不同的目标、策略和考核方式。

第一层：强经营性资产 #

这类资产具有明确的使用需求、付费主体和收入来源，经过适度改造或运营优化后，可以形成稳定现金流。

例如成熟商业空间、停车场、标准化物业、住宿设施、产业载体以及具备稳定付费机制的市政服务设施。

对这类资产，应重点考察出租率、客单价、收入稳定性、经营净收益、改造投入和回收周期。它们是项目现金流的主要来源，也是未来形成资本价值的重要基础。

第二层：品牌与公共价值资产 #

这类资产可能无法独立形成可观收入，却能够提升区域吸引力、文化辨识度、公共服务水平和周边资产价值。

例如历史建筑、文化场馆、广场、公园、生态景观、公共艺术和非遗活动。

对这类资产不能简单套用商业回报指标，而应评价其客流导入、活动承载、文化传播、居民服务和区域增值作用。同时，要为其配置稳定的维护资金来源，避免“重建设、轻维护”。

第三层：低效与待转化资产 #

这类资产包括闲置房屋、废弃厂房、低效市场、老旧学校、空置办公楼以及利用率较低的基础设施。

它们不一定没有价值，问题往往在于产权、功能、需求和运营方式不匹配。

其处理方式不应一律改造，而应根据条件选择：

低成本激活；
功能调整；
分期改造；
临时利用；
联合经营；
保留储备；
暂缓投入。

真正专业的存量资产运营，不是把所有资产都改造成商业项目，而是把有限资金投入最有可能形成价值闭环的环节。

五、用三维评价模型确定资产优先级 #

城市存量资产数量多、差异大，不能依靠直觉决定先做什么、后做什么。应当建立经济价值、公共价值和转化难度三维评价体系。

1. 经济回报维度 #

重点分析：

是否存在真实使用需求；
付费主体是否明确；
收入能否持续；
经营成本是否可控；
前期改造投入是否合理；
经营净收益能否覆盖维护和更新；
投资回收周期是否符合项目要求。

2. 品牌与公共价值维度 #

重点分析：

是否具有历史文化和地域代表性；
是否能够导入客流和公共活动；
是否改善居民生活和公共服务；
是否能够提升片区形象；
是否能够带动周边商业和产业发展；
是否具有政策协同和社会示范价值。

3. 转化成本与实施难度维度 #

重点分析：

产权、使用权和经营权是否清楚；
土地用途和规划条件是否允许；
是否涉及历史建筑保护、消防和结构安全；
改造投入和建设周期是否可控；
招商和运营团队是否具备相应能力；
是否存在居民协调、债务、合同或历史遗留问题。

通过三维评价，可以形成基本的项目排序：

现金流较强、转化难度较低的资产，优先启动；
同时具备经营和品牌价值的资产，作为重点项目；
直接收益较弱但公共价值较高的资产，纳入整体平衡；
投入较高、需求不明确、公共价值有限的资产，暂缓实施；
权属和合规问题尚未解决的资产，不宜匆忙投资。

六、四种典型的存量资产商业模式 #

1. 城市基础服务与商业经营组合模式 #

以环卫、市政维护、物业服务、停车管理等基础业务形成持续服务关系，再叠加广告、充电、场地、商业配套和增值服务。

这一模式的关键是划清公共服务与市场经营的边界，分别建立成本核算和收入机制，不能通过模糊政府责任来制造虚假现金流。

2. 文化IP与产业消费联动模式 #

以历史街区、古村落、传统文化或区域品牌作为流量和内容入口，通过住宿、餐饮、研学、文创、活动、演艺和特色产品实现收入转化。

其核心不是“有文化就能赚钱”，而是建立从文化内容到消费产品的转化能力：

文化资源形成识别度，公共空间聚集人流，运营内容创造停留，商业服务完成消费转化。

3. 城市更新与片区综合运营模式 #

以老旧城区、滨水空间、产业片区或生态区域为整体对象，统筹公共环境改善、产业导入、空间利用和经营性资产配置。

自然资源部等部门关于城市更新的政策提出，要开展存量资源调查，盘活自然、景观和历史文化资源，并探索组合供应、整体运营和合理配置。自然资源部关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知及城市更新相关政策信息

这种模式强调片区价值提升，但区域升值不能停留在概念层面。项目仍然需要明确哪些资产承担公共功能、哪些资产形成收入、增值收益如何实现、运营主体如何长期参与。

4. 轻资产受托运营模式 #

运营企业不承担大规模资产收购和建设投入，而是输出规划、策划、招商、品牌、运营标准和管理团队，通过管理费、绩效分成和增值收益分享获得回报。

这种模式能够降低运营企业的资金压力，但对专业能力要求更高。只有能够持续改善出租率、客流、收入、服务质量和资产价值，受托运营才具备长期合作基础。

七、从资产盘点到持续经营的五步实施路径 #

第一步：盘清资产与权利边界 #

建立统一资产台账，记录资产位置、面积、用途、权属、使用状态、合同关系、经营收入、维护成本和合规手续。

特别要区分所有权、使用权、经营权和收益权。权利边界不清，是存量资产后续招商、改造、融资和退出的主要障碍。

第二步：识别真实需求与付费主体 #

任何商业模式都必须回答：

谁使用？
为什么使用？
谁付费？
付多少钱？
能持续多久？

如果这五个问题无法回答，项目就不应直接进入大规模建设和改造。

第三步：完成资产分类与价值评估 #

按照强经营性资产、品牌公共资产和待转化资产分类，并从经济回报、公共价值、实施难度三个维度进行评价，形成项目优先级。

评估重点不是追求绝对精确的估值，而是支持前期判断：哪些资产先做，哪些资产组合，哪些资产保留，哪些资产暂缓。

第四步：建立资产组合和资金平衡模型 #

单一资产往往难以同时承担商业收益、公共服务和文化保护等多重目标。因此，需要通过资产组合建立整体平衡。

可以用稳定经营资产支持公共空间维护，用文化资源提升商业资产吸引力，用低成本项目形成初期现金流，再分期推进投入较大的更新项目。

资产组合的目标不是让每项资产都盈利，而是让整个项目具备可持续运营能力。

第五步：建立专业运营与动态调整机制 #

存量资产项目不能在招商完成后停止管理。应建立持续监测机制，重点跟踪：

资产使用率和出租率；
客流、停留时间和消费转化；
营业收入与经营净收益；
公共服务质量和居民满意度；
设施维护和更新投入；
商户和合作伙伴经营状况；
资产价值及潜在风险。

根据经营结果不断调整空间、业态、价格、活动和合作机制，使项目从一次性策划转向长期运营。

八、城市存量资产运营要解决的六个核心难题 #

1. 解决“资产很多，但底数不清” #

不同部门分别掌握土地、房屋、设施、文化和经营数据，缺少统一资产台账，导致资源无法组合，也难以形成完整的投资运营判断。

2. 解决“有空间，但没有真实需求” #

一些项目先改造、后招商，最终形成高投入、低使用率的新闲置资产。正确顺序应当是先研究市场和使用者，再确定空间功能和建设标准。

3. 解决“公共价值高，但维护资金不足” #

公共空间和文化资产不能全部商业化，但也不能长期依赖不确定资金。需要通过经营性资产反哺、专项服务采购、社会合作和低成本运营形成维护机制。

4. 解决“重建设、轻运营” #

建设投资容易形成可见成果，运营则需要长期投入和持续调整。没有运营主体提前参与，设计方案往往无法适应招商、使用和维护要求。

5. 解决“项目有收入，但没有经营净收益” #

营业收入不等于利润，更不等于可用于偿还投资的现金流。项目必须完整考虑人工、能源、营销、维修、税费、更新和公共服务成本。

6. 解决“依赖政策和资本工具包装项目” #

补贴、专项资金、特许经营和REITs都有严格边界，不能代替真实商业模式。政策和金融工具只能放大已经成立的运营逻辑，不能把没有需求的项目变成可持续项目。

九、让城市运营提前进入规划设计决策 #

城市存量资产运营最重要的变化，是让运营逻辑从项目建成之后提前到规划策划和方案设计阶段。

传统项目流程往往是先确定建设内容，再寻找招商和运营方式。结果是设计方案已经锁定，运营团队只能被动接受空间条件。

真正面向运营的规划，应当在方案阶段同步研究：

每一类空间未来由谁使用；
使用者具有什么真实需求；
哪些面积能够产生收入；
哪些面积承担公共和品牌功能；
设施需要多少人员和维护费用；
不同功能之间能否形成客流和消费联动；
建设投入与未来收入是否匹配；
空间是否能够适应经营变化；
项目是否具备分期实施和低成本试错条件。

运营提前介入，并不是用财务收益否定公共价值，而是让公共目标、空间设计和长期经营建立更加稳定的关系。

对于古村落和历史街区，应在保护原则下研究生活延续、产业植入和文化传播；对于老旧城区，应同时考虑居民服务、空间改善和产业更新；对于城市公共空间，应把活动组织、商业配套和维护机制纳入设计；对于产业园区和闲置厂房，应先验证企业和使用者需求，再决定改造尺度。

从这个意义上说，存量资产运营不是项目建设完成后的补充工作，而是一种新的城市规划和治理方法。

它要求城市从运营角度重新审视每一项规划选择：这个空间未来是否有人使用，是否有人维护，是否能够持续产生社会价值和经济价值。

十、从项目经营走向城市经营 #

城市存量资产运营的最终目标，不是把所有公共资产商业化，也不是追求短期变现，而是建立一套能够长期识别价值、配置资源、组织经营和反哺公共服务的城市运行机制。

它需要完成四个转变：

从关注资产数量，转向关注资产使用效率；
从单项项目盈利，转向片区资产组合平衡；
从一次性建设投资，转向全生命周期运营；
从依靠土地增量，转向依靠内容、服务和运营能力创造价值。

未来城市之间的竞争，不仅是资源数量和建设规模的竞争，更是资产组织能力、产业导入能力、公共服务能力和专业运营能力的竞争。

可以将城市存量资产可持续运营的基本逻辑概括为：

权属清晰是前提，真实需求是基础，经营现金流是保障，公共品牌价值是支撑，专业运营能力是核心，合规资本路径是结果。

当城市能够把闲置空间转化为使用场景，把文化资源转化为内容产品，把公共设施转化为服务能力，把分散资产转化为经营组合，存量资产就不再只是财政负担和维护成本，而会成为城市更新、产业发展、就业创造、公共服务改善和长期价值增长的重要载体。

从“城市里有什么资产”，走向“城市如何经营这些资产”，正是存量发展阶段必须回答的核心命题。